REVISTA DE LA HERMANDAD DEL VALLE DE LOS CAÍDOS
Nº 97 – Enero de 2005 (Extraordinario)

Comunicado
PERSPECTIVAS CONSTITUCIONALES EUROPEAS
Por Fernando Suárez González [1]

Quiero empezar por expresar mi gratitud a Fernando de la Sota por su generosa presentación y a Emilio Álvarez Frías por su invitación y también por las muchas actividades con las que nos beneficia. Álvarez Frías es un personaje sorprendente, capaz –con la mayor humildad y modestia- de mantener una revista de extraordinario nivel y de gran interés y de organizar actividades como ésta, en la que tanto me honra participar.

Debo añadir enseguida que esta invitación ya había sido formulada en años anteriores y que nunca me fue posible responder a ella como era mi deseo. Y tengo que decir, para no engañarles, que el tema de la Constitución europea no es de mi especialidad. Realmente hasta el momento no es de la especialidad de nadie, y va a ser preciso estudiarla mucho en sus 465 artículos.

Mi contacto con la política empezó en el SEU, y mi contacto con el SEU fue a través del TEU, Teatro Español Universitario. Hace cincuenta años representábamos «El gran teatro del mundo» de don Pedro Calderón de la Barca. Desde entonces sé de memoria muchos pasajes de la obra. Hay uno que cito frecuentemente porque me parece el lema de muchos políticos: «Fabricar apariencias que de dudas se pasen a evidencias». Conozco muchísimos fabricantes de apariencias y en la Unión Europea abundan: Se llama Parlamento a lo que no lo es y se va a llamar Constitución a lo que en términos rigurosos y científicos no es una Constitución.

No voy a entrar en tecnicismos pero basta subrayar que no es el pueblo europeo quien se constituye, ni hay una nación que se dota de un ordenamiento fundamental: Es un tratado de veinticinco Estados que acuerdan hacer cosas en común, acuerdan reordenar lo que vienen haciendo en común desde el Tratado de Roma. Concretamente se llama «Proyecto de Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa».

He dicho ya en otras ocasiones que la Comunidad Económica Europea, que después fue Comunidad Europea y ahora es Unión Europea, es como una de esas películas cuyo guión no es previo sino que se va elaborando a la vez que se rueda. Parece que los expertos en cinematografía conocen varios ejemplos de películas que se fueron escribiendo a la vez que se rodaban, por lo que durante su filmación nadie sabía el final. Pues esto de Europa es muy parecido, y por ello es muy difícil relatar los episodios ya que está en constante movimiento, en permanente cambio. Una conferencia sobre la UE de hace un año no se puede repetir hoy porque los cambios han sido vertiginosos; la conversación de esta tarde no estoy seguro de que fuera igual dentro de un mes. Y muy principalmente porque faltan dos semanas para el pronunciamiento de los gobiernos en el Consejo de Dublín en el que tienen que decidir lo que ocurre con esta Constitución, lo que reforman, lo que no reforman, los puntos que se discuten, de los que al menos veinte son en estos momento importantes [2].

Uno de los principios de la UE es que mientras no está todo aprobado no está nada aprobado. Pues bien, este texto tiene veinte puntos conflictivos, y mientras estos no se aprueben, los otros muchísimos que ya están aceptados es como si no se hubieran aprobado. Por consiguiente hay que esperar a que los Gobiernos europeos se pronuncien en Dublín. Sin embargo, voy a intentar darles una referencia al respecto.

En uno de los Consejos Europeos que se celebran cada seis meses con motivo de cada presidencia, en el de Niza, que tanto ha dado que hablar en España, sus miembros  aprobaron un Tratado que posibilitaba la ampliación al este de la UE. Pero tomaron conciencia de que el método intergubernamental que utilizaban hasta el momento había llegado a su límite. Era el método mediante el que los acuerdos se producían entre los quince Gobiernos que constituían la Unión hasta entonces. Naturalmente, era un sistema dificilísimo para llegar a un acuerdo puesto que los quince Gobiernos tenían que trabajar durante meses, sus representantes preparan los textos, en el momento de la discusión cada uno habla tres minutos (que suman cuarenta y cinco); era realmente difícil funcionar con eficacia para alcanzar un acuerdo. Por ello llegaron a la conclusión de que «así no podemos seguir», según frase literal de uno de los presidentes de Gobierno. Mas ahora las dificultades que existían entre quince se van a convertir en insuperables al ser veinticinco, pues en Niza se acordó, y se va cumpliendo, el ingreso de diez nuevos países, además de existir la solicitud de otros tres: Bulgaria y Rumania, y uno especialmente complicado, especialmente problemático que es Turquía. Cuando sean veintiocho la toma de decisiones será imposible si no se organiza un sistema más eficaz, más ágil, más fluido de discusión y de decisión.

Ante esa evidencia decidieron que se constituyera una Convención «para el futuro de Europa» en la que se debatiera el horizonte de la construcción europea. Una Convención que trazase unas líneas, que estudiase lo que puede ser el futuro. A tal fin se creó la Convención en el Consejo Europeo de Laeken. en diciembre de 2001.

El método de Convención ya se había usado con cierto éxito cuando se elaboró la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión, que ahora se incorpora al proyecto del Tratado Constitucional. Y de esa experiencia surgió la idea de recurrir de nuevo a ese método, designando para ello a ciento cinco miembros titulares:

• El presidente y los dos vicepresidentes, que no se permitió que fueran elegidos; en lugar de reunir a los ciento cinco para que eligieran esos cargos, se les dio hecho, designando presidente al conocido político francés Valery Giscard d’Estaing y como vicepresidentes a los señores G. Amato y J. L. Dehaene.
• Veintiocho representantes gubernamentales, es decir, quince por los países que ya eran miembros y trece por los países aspirantes. Yo todavía no he entendido -y no ha habido nadie que me dé una explicación razonable- por qué en esa Convención estuvieron Rumania, Bulgaria y Turquía, cuando sólo tienen presentada su solicitud de ingreso, por lo que no están en la Comunidad. Respecto a los otros diez, aunque no estaban en la Comunidad todavía, se encontraban muy avanzadas las negociaciones y era posible que ingresaran antes de que la Convención entrara en vigor.
• Cincuenta y seis parlamentarios nacionales, dos por cada país, incluyendo, por consiguiente, Rumania, Bulgaria y Turquía.
• Dieciséis parlamentarios europeos elegidos por los grupos políticos (democristianos, conservadores, socialistas, etc.) y por tanto al margen de la nacionalidad a la que pertenecieran. El resultado fue: Tres británicos, tres alemanes, dos italianos, dos franceses, un danés, un holandés, un portugués, un belga, un austriaco y un español.
• Además formaron parte de la Convención dos Comisarios Europeos.
• Hay que añadir que esos ciento cinco miembros, menos los que ya eran presidente y vicepresidentes, es decir, cada uno de los ciento dos restantes, tenían un suplente, de manera que con los suplentes se llegaba a los doscientos siete miembros.
• Para terminar diremos que además hubo trece observadores que procedían del Comité Económico y Social, del Comité de las Regiones, etc.

Parece que Giscard, cuando empezó la reunión de la Convención, intentó que sólo intervinieran los titulares y que únicamente en ausencia de éstos pudieran hacerlo los suplentes. Pero la asamblea le desbordó. Decidieron intervenir todos y tuvo que fingir que no veía al titular cuando pedía la palabra un suplente.

Sobre la Convención se han emitido multitud de opiniones, porque suscitó muchas dudas y no pocas reservas.

Emilio Lamo de Espinosa, que reconoce su carácter «elitista y discutible en lógica democrática pura» no deja de subrayar que «ha representado una innovación política de primer orden, al institucionalizar un proceso público de deliberaciones que complementan el procedimiento tradicional de negociación de los tratados internacionales» [3].

Hubo muchos que recibieron el método con escepticismo: Eran ciento cinco o doscientos siete personas, hablaban veinticuatro idiomas diferentes y no tenían ninguna otra regla de funcionamiento y de decisión que el consenso. Mas tenían que ponerse de acuerdo, de forma que, objetivamente, hay que reconocer el éxito que supone que la Convención haya logrado alumbrar en un año y pico un texto final, cuando, además, ha estado trabajando durante el tiempo de la crisis de Iraq, con la consiguiente ruptura del consenso occidental, en la ONU, en la OTAN y por supuesto en la propia Unión Europea.

Curiosamente, la Convención fue mucho más allá de su mandato. Lo que el Consejo Europeo encargó a la Convención fue que contestase a sesenta y cinco preguntas sobre el futuro de Europa. Pero cuando la Convención empezó a estudiar las preguntas decidió elaborar un proyecto de Constitución que se convirtiera en la carta fundacional de la Europa política ampliada.

La Convención inició sus trabajos en febrero de 2002, precisamente bajo presidencia española, y presentó su proyecto de Tratado Constitucional en el Consejo Europeo de Salónica, bajo la presidencia griega, en junio de 2003, para que fuera firmado en Roma durante la presidencia italiana, ya que los Tratados europeos siempre se han firmado en el lugar en que se adoptan. Mas aunque se retrasó para que no fuera aprobada durante la presidencia italiana, por el poco prestigio de Berlusconi, hay un acuerdo del propio Consejo Europeo de que, aunque haya finalizado la presidencia italiana, en homenaje a los padres fundadores, la firma sea en Roma. Después de lo cual se produjo la masacre de Madrid, motivo que aprovechó el Parlamento Europeo para aprobar una moción con objeto de que se firmara en Madrid. Detrás de esta moción hay muchos ingredientes y junto a la operación mediática de los parlamentarios de salir en los periódicos, hay también afán de perturbar a Berlusconi. A esa moción del Parlamento Europeo no ha acusado siquiera recibo el Consejo de Europa y por lo tanto el acuerdo sigue siendo que se va a firmar en Roma. Lo digo porque hay una cierta impresión de que Zapatero ha renunciado a que se firmara en Madrid, cuando no es verdad; no ha renunciado a nada porque no tenía nada a que renunciar.

Los redactores del proyecto lo entregaron en Salónica con un prefacio explicando lo que habían hecho y manifestando que esperan que esa Constitución sea de verdad la Constitución Europea.

Por consiguiente, está todo pendiente de lo que suceda en el Consejo Europeo que se celebre en junio de 2004, donde se puede aprobar, modificar, etc.

La presidencia irlandesa ha reducido a catorce los puntos de discusión, muy técnicos y si se ponen de acuerdo en ellos, la Constitución se puede dar por aprobada.

merece la pena recordar el preámbulo de la Constitución. Tiene una cita de Tucídides, en griego, que dice: «Nuestra Constitución... se llama democracia porque el poder no está en manos de unos pocos sino de la mayoría» (II,37). Dice ese preámbulo:

Conscientes de que Europa es un continente portador de civilización, de que sus habitantes, llegados en sucesivas oleadas desde los albores de la humanidad, han venido desarrollando los valores que sustentan el humanismo: la igualdad de las personas, la libertad y el respeto a la razón,

Con la inspiración de las herencias culturales, religiosas y humanistas de Europa, cuyos valores, aún presentes en su patrimonio, han hecho arraigar en la vida de la sociedad su visión del lugar primordial de la persona y de sus derechos inviolables e inalienables, así como el respeto del Derecho,

En el convencimiento de que la Europa ahora reunida proseguirá por esta senda de  civilización, progreso y prosperidad en bien de todos sus habitantes, sin olvidar a los más débiles y desfavorecidos; de que esa Europa quiere seguir siendo un continente abierto a la cultura, al saber y al progreso social; de que desea ahondar en el carácter democrático y transparente de su vida pública y obrar en pro de la paz, la justicia y la solidaridad en el mundo,

En la certeza de que los pueblos de Europa, sin dejar de sentirse orgullosos de su identidad y de su historia nacional, están resueltos a superar sus antiguas divisiones y, cada vez más estrechamente unidos, a forjar un destino común,

Con la seguridad de que, «unida en la diversidad», Europa les brinda las mejores posibilidades de proseguir, respetando los derechos de todos y conscientes de su responsabilidad para con las generaciones futuras y la Tierra, la gran aventura que la hace ser un espacio especialmente propicio para la esperanza humana... han convenido lo siguiente:

Como se sabe, uno de los debates más intensos es el que se refiere a la mención de Dios y de los valores de la religión cristiana en ese preámbulo. Esa referencia a los valores religiosos de Europa plantea a muchos sectores el problema de que se diga expresamente que esos valores religiosos son los valores cristianos. En muchas constituciones se cita a Dios, pues si se citan los valores cristianos parece que la referencia a Dios es inevitable; pero en todo caso en torno a esa actitud es donde se produce uno de los grandes debates.

Muchos miembros de la Convención, y no sólo de los partidos demócrata-cristianos, defendían que había que reconocer, expresamente, el papel que habían jugado en la conformación de la identidad europea la idea de Dios y los valores cristianos. Ganaron los que sostienen que la construcción europea era un proyecto laico desde sus orígenes y que debe seguir siéndolo.

En el artículo que publicó Borrell, el candidato número uno del Partido Socialista a las elecciones europeas, que estuvo en la Convención, en El País, el 29 de diciembre de 2002, con el título «Dejemos a Dios en paz», explica con toda claridad el punto de vista mayoritario: El laicismo es –para ellos- la única forma de constituir un futuro compartido para comunidades de dominante católica, ortodoxa o protestante en una población que cuenta ya con diez millones de musulmanes y donde sólo el quince por ciento de los que profesan alguna religión es regularmente practicante. «Es obvio -dice Borrell- que el espacio europeo tiene profundas raíces judeo-cristianas y que entre los valores y las pautas culturales comunes de los europeos muchos se deben al cristianismo. Las fiestas y las ceremonias de la religión cristiana, sus músicas, la lengua latina y el olor del incienso han ritmado la vida de muchas partes de Europa a lo largo de dos milenios». Hay un fondo de sorna en este reconocimiento, hay un fondo de ironía: «Todos celebramos la Navidad, aunque sea en el solsticio de invierno -el dies natalis de los emperadores romanos- y la forma en que lo hacemos sea más bien un retorno al paganismo que le dio fecha. Pero en Ámsterdam y en el Este de Europa las sinagogas han jugado un papel tan importante como las iglesias; y en España y Sicilia, por mencionar dos ejemplos cercanos, el Islam ha dejado también una profunda huella cultural. El concepto de herencia religiosa es cuanto menos complejo y ambiguo, y no debiera ser objeto de una memoria selectiva. Puestos a recordar herencias históricas habría que recordarlas enteras, con sus guerras de religión, las matanzas de los Cruzados, las Noches de San Bartolomé, las quemas de libros y las hogueras de la Inquisición, Galileo y las evangelizaciones forzadas, los pogromos y la vista gorda con el fascismo».

Hay un momento en que el artículo es verdaderamente tremendo. Dice: «En materia de democracia, derechos humanos e igualdad, Dios es un converso reciente. Se acomodó durante siglos con la esclavitud, en su nombre ayer todavía se bendecía a Franco y no ha sido ajeno a la tragedia de los Balcanes. Las prácticas de la Iglesia católica son un buen ejemplo de la discriminación hombre-mujer que se quiere combatir...».

Yo no conozco artículos semejantes defendiendo la otra idea; no digo que no los haya, pero yo no lo sé. Ninguno de los que estuvieron en la Convención en este debate han escrito artículos en otro sentido cuando se pueden escribir con mucha autoridad y mucha solvencia, para explicar porqué prescindir de la idea cristiana en Europa es negar casi la evidencia.

Uno de los temas sobre los que también se discute es si la constitucionalización de las raíces cristianas de Europa intenta marcar distancias con el mundo musulmán y por lo tanto decir no a la adhesión de Turquía. Todo el mundo vería eso como la consecuencia de la concepción de Europa como un club cristiano. El debate está planteado, no ya solamente en la Constitución, sino que cuando surja el ingreso de Turquía se planteará de todos modos una cierta desnaturalización, porque estaremos en una multiculturalidad evidente con todas las consecuencias que eso puede tener.

Para tener la visión completa de este asunto, hay que leer el artículo 51 de la primera parte de la Constitución, que se refiere al Estatuto de las Iglesias y de las organizaciones no confesionales:

«La Unión respetará y no prejuzgará el estatuto reconocido en virtud del derecho nacional a las Iglesias y las asociaciones o comunidades religiosas en los Estados miembros. La Unión respetará asimismo el estatuto de las organizaciones filosóficas y no confesionales, reconociendo su identidad, su aportación específica. La Unión mantendrá un diálogo abierto, transparente y regular con dichas Iglesias y organizaciones».

El reconocimiento de que las Iglesias forman parte de la Unión Europea, de la sociedad europea y que son un ingrediente esencial de la vida social europea, parece que se deduce de ahí. Pero contra ese artículo 51 firmaron un manifiesto doscientos cincuenta y siete parlamentarios europeos y trescientos veinte parlamentarios nacionales. Los socialistas españoles que asistieron a la Convención, tras sugerir que ese precepto «abre la puerta a posteriores tratos de favor y mantiene los ya existentes» (impuesto eclesiástico en Alemania, financiación estatal y exenciones fiscales en España, etc.), concluyen con la siguiente malignidad:

«Quizá, al final, resulte que el apasionado y mediatizado debate sobre Dios y las herencias religiosas en el preámbulo, haya servido como cortina de humo para que se aprueben, sin ruido, cuestiones de consecuencias más operativas sobre el futuro de la influencia religiosa en el devenir de Europa».

La Constitución tiene cuatro partes y luego unos protocolos anexos.

La primera parte es la única que aparece sin una denominación y contiene nueve títulos con cincuenta y nueve artículos. Los nueve títulos están respectivamente dedicados a

1. De la definición y los objetivos de la Unión
2. De los derechos fundamentales y la ciudadanía de la Unión
3. De las competencias de la Unión
4. De las instituciones de la Unión
5. Del ejercicio de las competencias de la Unión
6. De la vida democrática de la Unión
7. De las finanzas de la Unión
8. De la Unión y su entorno próximo
9. De la pertenencia a la Unión

Dentro de la retórica que define la Unión y traza sus objetivos, ya en el  artículo primero se deja terminantemente claro que la Unión recibe su competencia de los Estados miembros, de modo que coordinará las políticas de esos Estados miembros para alcanzar objetivos comunes y ejercerá, de modo comunitario, las competencias que éstos le transfieran.

«La Unión tendrá personalidad jurídica», dice el artículo 6 y, para nuestro consumo interno, yo creo que tiene especial significación el artículo 5.1, y por eso se lo leo:

«La Unión respetará la identidad nacional de los Estados miembros inherente a las estructuras fundamentales, políticas y constitucionales de éstos también en lo que respecta a la autonomía local y regional. Respetará las funciones esenciales del Estado, en particular las que tienen por objeto garantizar su integridad territorial, mantener el orden público y salvaguardar la seguridad interior».

Quiero decir que el debate autonómico español, el debate de los estatutos, los señores Ibarreche y Maragall diciendo que quieren ser Estado, que son naciones sin estado, todo ello hay que verlo en el contexto de la Constitución europea en la que todo eso no cabe. Podrán hacer toda clase de delegaciones para que acudan a reuniones en temas que les afecte, pero el principio de que es el Estado el que se integra en la UE y de que la UE respeta la estructura territorial que el Estado diga, es un tema que no admite discusión. Y ellos lo saben.

Volviendo a las competencias de la Unión, todo el mundo sabe que éste era un tema complejísimo porque se habían venido atribuyendo en diversos Tratados y resultaba difícil sistematizarlas. La Unión empezó teniendo competencias en el Tratado  de la Comunidad del Carbón y del Acero, después en el Tratado de Roma, luego el Acta única y más tarde en Maastrich. Cada tratado iba dando más competencias, pero con muchos matices, con muchos condicionamientos. Es dificilísimo sistematizarlas y saber qué se puede hacer en agricultura, o en educación, o en lo social... Es complicadísimo y hay que ser un experto.

Pues bien, ahora parece que hay una gran clarificación. El título tercero de la primera parte establece tres grandes principios que yo creo que son los tres grandes criterios que tenemos que aprender.

Primero, el principio de atribución: Ya he dicho que la Unión tiene las competencias que le atribuyen los Estados miembros en la Constitución.

Segundo, el principio de subsidiariedad: En lo que no sean suyas exclusivas, la Unión actuará únicamente cuando los objetivos no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros a nivel central, regional o local.

Tercero, el principio de proporcionalidad: En ningún caso el contenido y la forma de la acción de la Unión excederán de lo necesario para alcanzar los objetivos de la Constitución.

Es decir, se trata de que la Unión tenga las competencias que tiene, y que si ejerce alguna más sea porque los Estados lo aceptan porque no son capaces de resolverlas por sí mismos, y que, en todo caso su intervención tiene que ser medida, comedida y proporcional. Es una concepción razonable, lógica: Estados soberanos que deciden poner en común determinadas cuestiones, que piden ayuda para otras y que en todo caso exigen que cualquier ayuda sea comedida y no interfiera en la política interna de los Estados.

Y en los artículos 11 y siguientes se establecen las competencias de la Unión, que son exclusivas, compartidas, de coordinación o de apoyo.

¿Cuáles son las competencias exclusivas? La política monetaria de los Estados miembros que hayan adoptado el euro. Eso ya es política exclusiva de la UE. La política comercial común, la unión aduanera y la conservación de los recursos biológicos marinos dentro de la política pesquera común. Quiérese decir que la conservación de los recursos biológicos marinos de toda la UE, que es una de las partes de la política pesquera común, es competencia de la Unión, se le ha atribuido a la UE. Ya no tienen competencia los Estados.

Son competencias compartidas las del artículo 13: El mercado interior, el espacio de libertad, seguridad y justicia, la agricultura y la pesca con excepción de la conservación de los fondos biológicos marinos, el transporte y las redes transeuropeas, la energía, la política social, la cohesión económica social y territorial, el medio ambiente, la protección de los consumidores, los aspectos comunes de seguridad en materia de salud pública.

Competencias de coordinación: La UE adoptará medidas con miras a garantizar la coordinación de las políticas económicas y de empleo de los Estados miembros, específicamente de aquellos que hayan adoptado el euro.

Y la política de apoyo con objeto de complementar la acción de los Estados se refiere a la industria, la protección y mejora de la salud humana, la educación, la formación profesional, la juventud y el deporte, la cultura y la protección civil. Los españoles intentaron meter el turismo, pero no lo consiguieron.

Un supuesto que yo no sé incluir en ninguno de esos apartados, pero que es muy importante, es el que contienen el artículo 11 en su apartado 4, y el artículo 15.

El artículo 11, en su apartado 4, dice:

«La Unión dispondrá de competencia para definir y realizar, una política exterior y de seguridad común que incluya la definición progresiva de una política común de defensa».

Y el artículo 15, dice:

«La competencia de la Unión en materia de política exterior y de seguridad común abarcará todos los ámbitos de la política exterior y todas las cuestiones relativas a la seguridad de la Unión, incluida la definición progresiva de una política común de defensa que podrá conducir a una defensa común. Los Estados miembros apoyarán activamente y sin reservas la política exterior y de seguridad común de la Unión, con espíritu de lealtad y solidaridad mutua, y respetarán los actos que adopte la Unión en este ámbito. Se abstendrán de toda acción contraria a los intereses de la Unión o que pueda mermar su eficacia».

Naturalmente, el tema de la política exterior define una verdadera institución política de primer orden, una potencia. Sin política exterior común no hay una potencia. Y la política exterior requiere seguridad y requiere defensa, y por lo tanto parece que se avanza en la dirección de que, aparte de la NATO y de acuerdos con Estados Unidos, la UE tenga su propia política exterior y de seguridad.

En la etapa en que me ocupaba mucho de los temas centroamericanos, he comentado siempre que Centro América era un mosaico de problemas complejísimo: Había guerra civil en El Salvador, sandinistas en Nicaragua, el coronel Noriega en Panamá, aquello era un caos. Europa ayudó mucho a la paz, a resolver problemas, al desarrollo, y aquello está mejor. Pero cuando uno llegaba a Nicaragua y encontraba doce embajadores europeos y un embajador de los Estados Unidos, en el acto se daba cuenta de que la influencia del embajador de Estados Unidos era muy superior a la de los doce europeos. Pero, por otra parte, todavía no estamos los europeos en la mentalidad de que no va a haber un embajador español en Buenos Aires, que habrá un embajador de la UE, pues la política exterior común significa, si la aceptamos, que habrá un solo embajador que puede ser de cualquiera de los países que la componen. Esa mentalización de los europeos yo creo que está verde y por eso el intento es paulatino, poco a poco.

Hay un artículo 27 que me parece una innovación trascendental:

«1. El Consejo Europeo nombrará, por mayoría cualificada, con la aprobación del Presidente de la Comisión, al Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión, que estará al frente de la política exterior y de seguridad común de la Unión. El Consejo Europeo podrá poner fin a su mandato por el mismo procedimiento. 2. El Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión contribuirá con sus  propuestas a la formulación de la política exterior común y ejecutará dicha política como mandatario del Consejo de Ministros. Actuará del mismo modo en  relación con la política común de seguridad y defensa. 3. El Ministro de Asuntos Exteriores será uno de los vicepresidentes de la Comisión Europea».

De modo que el ministro de Asuntos Exteriores de la Unión va a ser un personaje importantísimo, nombrado por el Consejo, vicepresidente de la Comisión y formulador de la política exterior de la Unión. Es un paso decisivo, que no puede conducir mas que a crear un servicio exterior de la Comunidad Europea, que ya se sugiere en algún protocolo, y que con el tiempo, evidentemente, conducirá a que tengamos una política exterior común.

Las demás competencias las ejercen el Parlamento, el Consejo (reunión de los presidentes de Gobierno), el Consejo de Ministros (reuniones sectoriales), la Comisión Europea y el Tribunal de Justicia.

El Parlamento ya saben que no lo es, y no lo es porque ejerce su función legislativa juntamente con el Consejo de Ministros (artículo 19), lo que significa que no hay separación de poderes, que no tiene soberanía legislativa, etcétera. Pero ha ido ganando en competencias desde que se instituyó una Asamblea casi decorativa en los orígenes. ¿Por qué? Porque cada vez que se transfiere una competencia de cualquier Estado a la Unión, esa competencia ya escapa del parlamento nacional; pero quien la recibe en Europa es el Gobierno del país formando parte de la UE, formando parte del Consejo de la UE, sin un adecuado control parlamentario. De esa forma se debilita la democracia, por lo que es preciso ganar para el parlamento europeo las competencias que pierden los parlamentos nacionales cuando transfieren competencias a la Unión.

El Consejo institucionaliza la figura del presidente: Es también un caso nuevo, un caso importante. Hasta ahora el Consejo lo preside cada seis meses un país. A partir de la entrada en vigor de la Constitución, si entra, el Consejo europeo elegirá su presidente, que no podrá ejercer un mandato nacional, es decir, que no puede ser uno de los presidentes, por un período de dos años y medio, y que podrá renovarse una sola vez. Naturalmente esta es una figura nueva, de una dimensión extraordinaria, porque va a tener una dedicación exclusiva que no puede tener el presidente de turno, que es presidente de su país y bastantes problemas tiene ya. Este es un avance importante en la integración europea.

Y por último, el Consejo de Ministros se tiene que pronunciar por mayoría cualificada excepto en los casos en que la Constitución disponga otra cosa. Hay algunos casos en que la Constitución exige unanimidad (por ejemplo para echar a un socio hace falta unanimidad). Hay matices pero la regla general es la de la mayoría cualificada.

La verdad es que la historia de la UE en buena parte consiste en ir extendiendo la mayoría, sustituyendo la unanimidad. Porque al principio todo era por unanimidad y, naturalmente, eso plantea muchas dificultades, sobre todo con los ingleses, que era no avanzar. Se ha ido consiguiendo cada vez más temas de mayoría cualificada. No se ha conseguido para la armonización fiscal, ni para la política social, ni para la defensa común, porque son tres temas en los que los británicos quieren tener la garantía absoluta de que no se les impone nada. Pero en otros muchos asuntos muy importantes basta la mayoría cualificada. Pero, ¿qué es eso de la mayoría cualificada? Es un galimatías, y hace falta una regla de cálculo. Hay que distinguir dos períodos: Uno hasta el uno de noviembre de 2009, en el que sigue vigente el sistema acordado en Niza; y otro desde el uno de noviembre de 2009 en que entrará en vigor lo acordado en el Proyecto de Constitución.

Hablemos primero de lo que se acordó en Niza. Hasta el uno de noviembre de 2009, cada país tiene un voto ponderado. Es decir, en vez de veinticinco países veinticinco votos, veinticinco países tienen trescientos veintiún votos, que corresponden: 29 a Alemania, Francia, Reino Unido e Italia; 27 a España y Polonia (son los seis grandes); 13 a los Países Bajos; 12 a Bélgica, la República Checa, Grecia, Hungría y Portugal; dos países con 10, Austria y Suecia; cinco países que tienen 7, Dinamarca, Irlanda, Lituania, Eslovaquia y Finlandia; cinco países que tienen 4, Estonia, Chipre, Letonia, Luxemburgo y Eslovenia; y un país que tiene 3, que es Malta. Para que esos veinticinco países, que tienen trescientos veintiún votos, adopten acuerdos por mayoría absoluta, bastarán ciento sesenta votos. Pero se exige mayoría cualificada, que quiere decir que hacen falta doscientos treinta y dos votos que representen a la mayoría de los miembros. Y en el caso de que la propuesta no sea del Consejo o de la Comisión, sino que venga del Parlamento o de alguna institución más o menos ajena al Consejo o a la Comisión, entonces la mayoría de miembros tienen que ser dos tercios de los miembros –es decir, 17- con doscientos treinta y dos votos. En cualquiera de los dos casos, cualquier miembro del Consejo puede pedir que los países que han aprobado esa decisión representen como mínimo al sesenta y dos por ciento de la población total de la Unión. O sea que hay un dato más a añadir a los votos: La representación del sesenta y dos por ciento de la población de la Unión. No se exige la unanimidad, no se exige el consenso absoluto, se exige que sea de tal envergadura la conformidad que quien se oponga se dé cuenta que se está oponiendo a países que representan al sesenta y dos por ciento de la población y que tiene doscientos treinta y tantos votos de trescientos veintiuno. Es un sistema razonable.

A partir del uno de noviembre de 2009, por obra y gracia de Valery, que se empeñó mucho en que España no podía estar entre los seis grandes, la propuesta varía y cuando la propuesta sea de la Comisión o del Ministro de Asuntos Exteriores, la mayoría cualificada se definirá como una mayoría de Estados miembros que represente al menos las tres quintas partes de la población, es decir el 60 por ciento.

En el otro caso la mayoría cualificada consistirá en dos tercios de los Estados miembros que representen también al menos a las tres quintas partes de la población. Es un cambio importante. En el nuevo sistema España y Polonia salen perjudicadas. Antes sólo estaban a dos votos de los cuatro grandes y ahora necesitan de muchos más países para conformar minorías de bloqueo, aunque con veinticinco o veintisiete países es muy difícil pronosticar lo que va a ocurrir, es muy difícil saber qué países van a estar a favor o en contra; las combinaciones pueden ser variadísimas, las alianzas políticas pueden ser indefinibles. En cualquier caso –y al margen de campañas electorales- no se puede olvidar que los veintisiete votos que se consiguieron en Niza fueron acompañados de la pérdida de catorce escaños en el Parlamento, que es el veintidós por ciento. En el fondo, de lo que se trata es de que no sea necesaria la unanimidad, de que aunque un país solo, por importante que sea, se oponga, impida se pueda conseguir un avance. Moralmente hablando, estamos sentados en esa mesa con toda dignidad y realmente el sistema es más o menos parecido.

La Comisión se regula en el artículo 25. Su composición, a partir del 1 de noviembre de 2009 será distinta y habrá 13 Comisarios europeos y 12 Comisarios a secas.

El Presidente de la Comisión va a ser designado de una manera distinta, pues el Consejo lo tiene que proponer al Parlamento, por mayoría cualificada, teniendo en cuenta el resultado de las elecciones al Parlamento y tras mantener las consultas apropiadas. El Parlamento lo elegirá por mayoría de sus miembros y si el candidato no obtiene dicha mayoría, el Consejo Europeo tiene que proponer un nuevo candidato en el plazo de un mes.

El Tribunal de Justicia, además de garantizar el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de la Constitución, resolverá sobre los recursos interpuestos por un Estado miembro, por una institución o por personas físicas o jurídicas y se pronunciará, con carácter prejudicial, a petición de órganos jurisdiccionales nacionales, sobre la interpretación del Derecho de la Unión o sobre la validez de los acuerdos adoptados por las instituciones (Artículo 28).

Otras instituciones son: El Banco Central, el Tribunal de Cuentas y, como órganos consultivos el Comité de las Regiones y el Comité Económico y Social. En el artículo 48 se estructura el Defensor del Pueblo.

Una importante novedad es que se simplifican las fuentes de Derecho: Ya no habrá directivas, sino leyes, reglamentos y acuerdos, con lo que queda mucho más claro.

En la segunda parte de la Constitución se incluye la Carta de los Derechos Fundamentales, que ya está aprobada y que no consagra derechos que no se exijan para entrar. No deja de ser una anécdota interesante que esta Constitución, elaborada por Giscard, consagra la prohibición de la pena de muerte, cuando Giscard fue el último gobernante de la UE que la aplicó.

La tercera parte se denomina «Las políticas y el funcionamiento de la Unión», con siete títulos (Cláusulas de aplicación general, No discriminación y ciudadanía, Políticas y acciones internas, La asociación de los países y territorios de ultramar, La acción exterior de la Unión, El funcionamiento de la Unión y Disposiciones comunes). Los trescientos cuarenta y dos artículos que integran esta tercera parte son la parte más densa y más intensa de la Constitución.

Resulta, naturalmente, esencial el Título III -«Políticas y acciones internas»-, porque ahí es donde queda más claro algo que ya es tradicional, es decir, la importancia que se da al mercando interior y a la política económica y monetaria y el carácter de «pariente pobre» que tiene la dimensión social, la Europa social.

El Tratado de Roma –y una mentalidad ampliamente extendida- cree que el progreso social resulta automáticamente del desarrollo económico generado por el Mercado Común y que la Política Social hay que dejársela a los Estados Miembros. De ahí la exigencia de unanimidad y la lentitud y escasez de las directivas sociales.

La cuarta parte incluye las disposiciones finales y generales y tiene diez artículos que se refieren a la bandera (un círculo de doce estrellas sobre fondo azul, no de tantas como países integren la Unión); al himno (se toma del Himno de la Alegría de la Novena Sinfonía de Beethoven); a la divisa (unidad en la diversidad); a la moneda (el euro); a la fiesta (el 9 de mayo); a la derogación de todos los Tratados anteriores y a otros temas, entre ellos el muy importante de la ratificación.

Cada Estado tiene que decidir si hay un referéndum o no y en España lo habrá, aunque no lo hubo para el ingreso. Es, como siempre, una cierta trampa, porque estar de acuerdo con todos y cada uno de los artículos es muy difícil: Se está de acuerdo en general, en que estemos en Europa, en que Europa avance, que progrese, pero puede haber objeciones de conciencia, de principios. Y no sé qué puede ocurrir si un solo país no aprueba la Constitución en referéndum, porque la aprobación de la entrada en vigor exige unanimidad. Si un solo país, pongamos Lituania, la rechaza en referéndum, puede ser que la echen del club y decidan aprobar la Constitución sólo para los demás, o puede ser que lo paralicen, que negocien, que modifiquen. De momento lo que está claro es que se exige la unanimidad.

Hay una declaración aneja, absolutamente meliflua e indefinida que dice lo siguiente:

«Si transcurrido un plazo de dos años desde la firma del tratado por el que se instituye la Constitución, las cuatro quintas partes de los Estados miembros lo hubieran ratificado, y uno o varios Estados miembros hubieran experimentado dificultades para proceder a dicha ratificación, el Consejo Europeo tomará conocimiento de la cuestión».

No sé lo que quiere decir.

En el fondo, de lo que se trata es de intensificar la Unión a la vez que de extenderla. La extensión está conseguida: son veinticinco, van a ser veintisiete, quizá veintiocho; pero hay que intensificarlo para que signifique algo. Porque si no se intensifica se convierte en una pura zona de comercio libre, un mercado único como al principio. Para ser una potencia europea, para estar en el mundo actual, en los problemas de la globalización, conviene que Europa sea de verdad una institución potente, fuerte y poderosa, y que estemos en ella con la dignidad que corresponde a nuestro tipo de nación.

Yo creo que es inevitable, que hay que dar pasos firmes; que oponerse a la integración de Europa, a la intensificación de la competencia de la UE, me parece realmente una locura. Y la prueba es que las dos fuerzas políticas más importantes de España están por la integración y están por la ratificación del Tratado; con más velocidad o con menos, pero en el fondo los dos están absolutamente de acuerdo.

Es, además, un tema que ya planteó Erasmo en términos de gran vigencia, porque Erasmo, cuando el turco era una amenaza para Europa semejante a la que podría hoy suponer el integrismo islámico, advirtió que o los Estados de Europa se unían en la lucha contra el turco o verían desaparecer la civilización cristiana y occidental. Y en el fondo, en esas estamos.

[1] Fernando Suárez González es Catedrático y fue Ministro de Trabajo, Vicepresidente del Gobierno y Eurodiputado.

[2] Es momento de llamar la atención de que cuando llegue a nuestros lectores este número de Altar Mayor habrán variado bastantes situaciones puntuales, aunque la sustancia permanecerá invariable.

[3] Borrell, Carnero y López Garrido, Construyendo la Constitución Europea. Crónica política de la Convención, Real Instituto Elcano, Madrid, noviembre 2003, pág. 4.