REVISTA DE LA HERMANDAD DEL VALLE DE LOS CAÍDOS
Nº 97 – Enero de 2005 (Extraordinario)

POLÍTICA RELIGIOSA Y UNIÓN EUROPEA
Por María Luisa Rodríguez Aísa [1]

El 18 de julio de 2003, la Convención encargada de su redacción, presentó en Roma al entonces Presidente del Consejo Europeo Sr. Berlusconi, el proyecto de Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa. Adoptado por consenso en dicha Convención, que fue presidida por Giscard d`Estaing, se pensaba aprobar en la Conferencia Intergubernamental de diciembre del mismo 2003, con la participación activa de los representantes de los ya 25 Estados miembros. No fue posible por las discrepancias en torno a diversas cuestiones, entre las que destacó la no aceptación por parte de España de la disminución de su peso decisorio en el seno de los Consejos de la Unión, postura a la que también se adhirió Polonia.

Después de meses de negociaciones, la Conferencia Intergubernamental reunida en Bruselas bajo la presidencia irlandesa, aprobó el texto definitivo del Tratado el pasado 18 de junio, también por consenso, como es habitual en el marco de la Unión Europea. El 29 de octubre de 2004 el texto autenticado se firma en Roma, en una ceremonia que ha querido solemnizar a la vez la conmemoración del nacimiento en 1957, también en Roma, del EURATOM (Comunidad Económica de la Energía Atómica) y de la CEE (Comunidad Económica Europea). Junto a la CECA (Comunidad Económica del Carbón y del Acero) creada por el Tratado de París en 1950, estas tres Comunidades conforman la puesta en marcha del proceso de integración europea, del que el actual Tratado quiere significar un importante objetivo alcanzado.

Para que la llamada Constitución Europea entre en vigor, tiene que ser ratificada por los Estados miembros, según los procedimientos establecidos en sus Constituciones respectivas. Se exige la unanimidad de los actuales 25 miembros además de Rumania y Bulgaria, cuya adhesión está prevista para el 2007.

Pocas diferencias sustanciales existen en el actual Tratado y el proyecto aprobado por la Convención en julio de 2003. Algunas se refieren a cambios en los porcentajes de las mayorías cualificadas para tomar decisiones en el seno del Consejo (mínimo de 55% de Estados, de los que 15 tienen que representar al menos el 65% de la población de la Unión), a organización y funciones de la Comisión, a las atribuciones de nuevas figuras como la del Ministro de Asuntos Exteriores, a la atribución de escaños en el Parlamento, etc. En cualquier caso, no alteran el análisis y juicio de las cuestiones que ahora nos interesan.

Como todo el derecho comunitario, la Constitución es una norma «sui generis» que crea una entidad también «sui generis» y a la que no pueden aplicarse categorías propias de las Constituciones estatales. Redactada por un órgano especial, la Convención, que comienza su andadura en febrero de 2002, y en la que participaron representantes de las Instituciones comunitarias (Comisión, Parlamento), de los Parlamentos nacionales y de los Estados, el voto decisivo final, como está consagrado en la Unión, ha correspondido a estos últimos. La Constitución, muy extensa, consta de 4 partes de estructura diversa: la primera, con 59 artículos abarca las cuestiones más generales y fundamentales de la Unión (creación, valores, objetivos, ciudadanía, instituciones, competencias, medios materiales, requisitos de pertenencia); la segunda asume la Carta de Derechos fundamentales proclamada en diciembre de 2000 y consta de 54 artículos; la tercera, amplísima, con 342 artículos, desarrolla las políticas y funcionamiento de la Unión y es, en realidad una ordenación de todo el derecho básico comunitario anterior (Tratados y modificaciones a los mismos); la cuarta y última abarca las disposiciones generales y finales encuadradas en 10 artículos.

El texto del Tratado había sido pactado antes del 2000 por Francia y Alemania y el resultado final, según opiniones autorizadas, tiene esenciales parecidos con el proyecto franco-alemán acordado por ambos Estados el 15 de enero de 2003 en la conmemoración del 40 aniversario del Tratado del Elíseo [2]. Los principales objetivos del mismo fueron, de un lado ordenar y sistematizar el derecho, reorganizar las competencias y actividad de las Instituciones comunitarias, atribuir personalidad jurídica a la Unión y prepararla para su ampliación. Aparentemente podría considerarse uno más de los numerosos Tratados concluidos en el marco de las Comunidades Europeas cara a su organización propia (Acta Única, Maastricht, Amsterdam, Niza). Sin embargo, también se hizo constar como objetivo que se buscaba dar un paso más decisivo en la integración política europea, convirtiendo a esta Unión en un modelo de la nueva organización mundial. De ahí que aparecen explicitados valores y principios que no se encuentran en normas anteriores. También integra declaraciones solemnes sobre el ser de Europa, su patrimonio y herencias, los componentes de su civilización e identidad. En suma, aspira a convertirse en un punto de referencia más amplio que el económico, jurídico, social e incluso político. De ahí que deba juzgarse de acuerdo con esta pretensión.

Ciertamente, en este ámbito, son los Estados los que deciden y tienen la última palabra, ya que las competencias comunitarias son sólo las atribuidas por éstos. Por eso en este texto aparece lo que los Estados han querido que conste y de la forma en que ellos han querido que conste. No puede olvidarse tampoco que los Estados están representados por los partidos que gobiernan en un momento determinado.

Así, al pretender crear una nueva entidad supraestatal, la Unión, la Constitución se ha abierto a materias y orientaciones que, en principio no parecían tener cabida en un campo que ha transcurrido mucho tiempo dentro de una vertiente casi exclusivamente económica. Los fundamentos de la Unión, el peso de la tradición, los componentes de su cultura, la consideración del cristianismo, el papel de los grupos sociales, la contribución de las iglesias y las relaciones de los órganos comunitarios con ellas, han entrado de lleno en las discusiones de la elaboración del texto, tanto por parte de la Convención como por las Conferencias de Jefes de Estado o Gobierno. Los resultados están a la vista. En aspectos muy importantes no han sido ni felices ni acertados. En otros, también de peso, bastante más positivos. Se admita o no, sus redactores son herederos de un patrimonio del que el cristianismo es su componente esencial. Por ello, aun sin pretenderlo muchas veces, en el texto de esta Constitución hay vestigios importantes de ese componente. También es importante subrayar que, como veremos a continuación, los Países que componen la Unión, incluidos los de reciente incorporación, han aportado a ésta y así se ha reconocido en el nuevo Tratado, la orientación de sus políticas en materia religiosa plasmada en sus normas internas, cuestión sumamente instructiva para España habida cuenta de la intoxicación que últimamente venimos padeciendo en torno a estas cuestiones por parte del Gobierno y de facciones interesadas.

En el Título I de la Parte primera, se comienza  por señalar como valores de la Unión «el respeto a la dignidad humana, la libertad, la democracia, la igualdad, el Estado de Derecho, así como el respeto a los derechos del hombre, incluyendo en ellos los derechos de las personas pertenecientes a minorías» [3]. Acto seguido, se enumeran sus objetivos o fines: la paz, sus valores y bienestar, el logro de un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras; el mercado interior libre; el desarrollo sostenible y la economía social; la lucha contra las discriminaciones, la solidaridad entre generaciones y países, la promoción de la justicia, la protección social y de los derechos del niño; el respeto de las riquezas culturales y lingüísticas, la salvaguardia y desarrollo del patrimonio cultural europeo; la colaboración con el resto del mundo afirmando y promoviendo los valores e intereses de la Unión [4]. En este mismo terreno de los grandes principios y valores, se afirman, también en el Título I, «los derechos, libertades y principios que se enuncian en la Carta de Derechos fundamentales [...] y la adhesión a la Convención Europea de 1950 para la salvaguardia de los derechos del hombre y de las libertades fundamentales» [5].

Formando parte de esos derechos proclamados en la Carta -que constituye la Parte segunda del Tratado- se encuentra el derecho a la libertad religiosa ejercitable «individual o colectivamente, en público o en privado, mediante el culto, la enseñanza, las prácticas y el cumplimiento de los ritos [6]. Esta formulación se complementa con el reconocimiento institucional de las Iglesias con las que la Unión se compromete a mantener un «diálogo abierto, transparente y regular» a la vez que «respeta el estatuto jurídico que tales Iglesias, asociaciones o comunidades religiosas poseen en el derecho nacional de los Estados miembros» [7]. Interesa destacar que el lugar donde se encuadra este reconocimiento es también el Título I. Es cierto que en las primeras redacciones del Tratado no aparecía, y fue incluido después de incesantes esfuerzos de las Iglesias y organizaciones cristianas europeas y, muy especialmente de las llamadas y peticiones constantes del Papa Juan Pablo II a partir de febrero de 2002, mes en que se inauguran las reuniones de la Convención que debatió el Proyecto de Constitución. Durante semanas se soslayó por completo esta cuestión, e incluso a la hora de programar los encuentros oficiales de la Convención con los diferentes grupos y sectores sociales europeos, las Iglesias no aparecían ni siquiera citadas como tales. Hay que señalar, también, que esa declaración del artículo I-51 mediante la cual «la Unión respeta y no prejuzga el estatuto reconocido por el derecho nacional, a las iglesias y las asociaciones o comunidades religiosas en los Estados miembros» se debe a la presión de los Estados europeos confesionales que lograron incorporarla en 1997 al Tratado de la Unión reformado en Amsterdam. Por constituir un compromiso anterior, fue incorporada así al Proyecto de Constitución.

En cualquier caso, puede afirmarse que la Constitución Europea afirma valores y principios propios de la tradición religiosa cristiana de Europa, reconoce explícitamente el derecho a la libertad religiosa, la proyección pública de las Iglesias y su papel de interlocutoras («partenaires») de las Instituciones de la Unión. Por otro lado, no se pronuncia ni entra a valorar la posición y lugar jurídico y político de las mismas en el derecho nacional de los Estados miembros, postura lógica por otra parte, ya que no es competente en este campo.

Resulta paradójico que con estos resultados, comprobables en una simple lectura del texto finalmente aprobado, se haya rechazado con tanta tozudez la mención explícita de la herencia cristiana en el Preámbulo, máxime teniendo en cuenta que los valores, fines, objetivos y derechos que se afirman no poseen significado ni tienen realidad prescindiendo de ella. No nos extendemos ahora en esta concreta cuestión. Baste decir que todas las apelaciones a la sensatez y a la verdad histórica (con Juan Pablo II de nuevo en lugar destacado), se estrellaron contra un sectarismo anacrónico y cerril, acaudillado por Francia y sobre todo por Bélgica que pretendió, incluso, eliminar a última hora el reconocimiento institucional de las Iglesias, dentro ya del texto como artículo I-51. Es de justicia también reseñar que Estados como España, que mantuvieron una postura favorable a la inclusión de la aportación del cristianismo, cedieron al final a las presiones de los laicistas cuyas posiciones eran claramente minoritarias.

Interesa destacar asimismo que la Constitución Europea no ha cambiado los sistemas de relaciones Iglesia-Estado vigentes hasta el momento. Continúan existiendo en la Unión los Estados confesionales tradicionales: Gran Bretaña (Anglicano), Suecia, Dinamarca, Finlandia (Luteranos) y Grecia (Ortodoxo), junto a los restantes que han optado por el régimen de separación. Entre estos últimos, Alemania, Austria, España, Italia y Portugal, aún no siendo confesionales, es decir afirmando la laicidad [8], mantienen diálogo y colaboración con las Iglesias, postura ésta que reflejan en sus Constituciones [9]. De los 10 nuevos países miembros Polonia (Concordato de 28-VII-1993), Estonia (Acuerdo de 15-II-1999), Letonia (Acuerdo general de 8-XI-2000), Lituania (Acuerdo de 5-V-2000 sobre cooperación en Educación y Cultura), Eslovaquia (Acuerdo de 21-VIII-2002) y Malta (Acuerdo de 16-XI-1989) también se encuadran en un sistema de convenios sin ser confesionales.

Las situaciones son, pues, variadas, aunque la inmensa mayoría opta por el reconocimiento institucional público de las Iglesias que se plasma en diferentes Acuerdos. Quedan como Estados separacionistas puros Bélgica, Holanda, Luxemburgo e Irlanda y como régimen que se define a sí mismo como laico el francés. No existe pues una concepción general «europea» de tipo laicista, como a veces se pretende hacer creer en España. Más bien, por el contrario, hay una valoración positiva por parte de los poderes públicos, reflejada en la ley, del papel que las Iglesias desarrollan. En modo alguno, se considera esto atentatorio al principio de igualdad, al derecho a la libertad religiosa o a la autonomía del Estado.

Más aún, una cuestión tan discutida, controvertida y atacada en nuestro país como es la enseñanza de la religión en la escuela pública, ha sido y continúa siendo resuelta en los Estados comunitarios de forma distinta a como se propaga últimamente entre nosotros. A excepción de Francia, esta enseñanza está garantizada en el Derecho de los Países miembros, sean éstos confesionales o no y mantengan o no un sistema de acuerdos con las Iglesias o confesiones religiosas [10].

En Alemania, la enseñanza de la religión es asignatura ordinaria en las escuelas públicas, impartida de acuerdo con las normas de las comunidades religiosas y asumiendo el Estado los costes de personal y material, siendo reconocida la libertad tanto del profesor (no puede ser obligado a impartirla) como del alumno (puede ser dispensado a solicitud de los padres). Los docentes de religión (luterana, católica o de otras) deben ser nombrados o autorizados y, en su caso, revocados, por las autoridades religiosas respectivas [11]. Los preceptos constitucionales alemanes, han sido ampliamente desarrollados en Concordatos con la Iglesia Católica (Baden, Baviera, Baja Sajonia, Renania-Palatinado, Sarre, Mecklenburgo, Turingia, Sajonia, Sajonia-Anhalt) y en Convenios con las Iglesias Luteranas (Meclenburgo, Sajonia, Sajonia-Anhalt, Turingia y Brandemburgo).

Austria garantiza también la enseñanza religiosa, cuya dirección, inspección, así como el nombramiento de profesores y su cese, quedan como competencia de la Iglesia. Italia y Portugal, respecto de la Iglesia Católica, han firmado Acuerdos en el mismo sentido, incluyendo también el reconocimiento por parte de la autoridad eclesiástica de la idoneidad de los docentes y el compromiso financiero del Estado [12].

Inglaterra, los Países Nórdicos y Grecia, que son confesionales, mantienen una educación religiosa en la escuela pública, lógicamente de la confesión oficial, Anglicana, Luterana u Ortodoxa. Pero también existe esa garantía en los separacionistas como Bélgica (para católicos, protestantes o israelitas), Holanda y Luxemburgo. En Irlanda, en los grados primarios y secundarios, la educación religiosa está sostenida, en buena medida con fondos estatales.

Respecto a los nuevos miembros, en Polonia existe una regulación general con la Iglesia Católica en el Concordato de 28 de julio de 1993: garantía de enseñanza religiosa en escuelas públicas primarias y medias y en los centros preescolares públicos; autorización del obispo para el nombramiento de docentes, autonomía de la autoridad eclesiástica para establecer programas y textos. Lituania, con población católica casi en su totalidad también, pacta un Acuerdo el 5 de mayo de 2000 en el que se recoge el compromiso estatal respecto a la enseñanza de la religión católica, también con la cláusula de exigencia de la autorización episcopal para impartirla. Estonia (Acuerdo de 15 de febrero de 1999) y Letonia (Acuerdo de 8 de noviembre de 2000) se comprometen a garantizar la educación religiosa católica en las escuelas. Eslovaquia (Acuerdo de 21 de agosto de 2002) y Malta (Acuerdo de 16 de noviembre de 1989) se comprometen también explícitamente en el mismo sentido. Hungría (Acuerdo de 13 de agosto de 1990) lo ha hecho en relación con más confesiones, incluida la católica.

Teniendo a la vista este panorama, no parece que la actual legislación española, se aleja de la realidad europea. El artículo 16 de la Constitución proclama la libertad religiosa (párrafo 1) y la no confesionalidad del Estado que se sitúa en un sistema de «cooperación con la Iglesia Católica y las demás confesiones» (párrafo 3). Esto se ha concretado en la conclusión de Acuerdos internacionales con dicha Iglesia Católica (los 4 más importantes celebrados en 1979). En el relativo a la Enseñanza se contiene como cuestión básica la garantía estatal de la educación religiosa en la escuela pública, demandada por los padres, financiada por el Estado y con profesores nombrados y, en su caso removidos, por la autoridad eclesiástica correspondiente, que también decide la programación y contenidos. Esto no constituye un privilegio, ni resulta una situación exótica en el contexto europeo. También, siguiendo las pautas constitucionales de cooperación, se han firmado tres Acuerdos de naturaleza jurídica interna con las Federaciones Evangélicas, Israelitas y Comisión Islámica de España, en los que aparece también la garantía de los escolares que lo soliciten a recibir enseñanza religiosa en los centros docentes públicos con las características señaladas anteriormente. Como es lógico en estos tres últimos casos, el desarrollo de este compromiso por parte del Estado dependerá de las situaciones concretas que se presenten, en especial del número de alumnos que lo soliciten. Resulta claro que esto no supone discriminación alguna, por lo que no parecen en modo alguno acertadas declaraciones de algunos representantes de estas confesiones minoritarias al respecto.

Desde este análisis de derecho comparado e incluso de políticas comparadas, no se explican declaraciones y afirmaciones del actual Gobierno español respecto a la postura del Estado ante lo religioso en general, ante las Iglesias, Católica en especial, y ante la doctrina cristiana sobre educación, familia y vida muy concretamente. Podría deducirse que para él la no confesionalidad, el Estado laico, la separación (utiliza sin matices diferentes expresiones), exige un absoluto desconocimiento mutuo, en pro del principio de igualdad. Pero no cualquier desconocimiento, sino el que procede del modelo francés. Sin embargo no aporta otras realidades bien diferentes en Europa, como hemos visto, que coexisten con los principios de igualdad y laicidad. Tampoco apela al Tratado Constitucional, para el que pide el voto afirmativo sin embargo, ya que en éste se reconoce explícitamente (art. I-51) la realidad social de las Iglesias y el compromiso del diálogo con ellas. Corre el peligro de ser señalado como el único Estado miembro en el que el sectarismo y el laicismo agresivo presiden la relación con las confesiones religiosas, al menos con la católica, y de buscar una confrontación inútil y contraproducente. La ciudadanía ha demandado y sigue demandando otra postura.

[1] María Luisa Rodríguez Aísa es profesora titular Universidad Complutense y profesora Universidad Pontificia Comillas.

[2] Cfr. Mangas, A.: en: Tratado de la Unión Europea, Tratados Constitutivos de las Comunidades Europeas y otros Actos básicos de Derecho Comunitario, 10ª Ed.. Tecnos, Madrid 2003, p. 40.

[3] Art. I-2 Traducimos del francés en la versión consolidada provisional del Tratado, realizada por la Secretaría de la Conferencia Intergubernamental de Bruselas (CIG, 86/04).

[4] Ibid. Art. I-3.

[5] Elaborado y aprobado en el Consejo de Europa en 1950, con once Protocolos adicionales. El Convenio más completo de protección de derechos en el ámbito europeo.

[6] Artículo II-10,1.

[7] Artículo I-51, 1 y 3.

[8] Podría emplearse también el término «laico» si no se confunde con el significado francés de «República laica» o de «laicismo».

[9] Alemania: Ley Fundamental de Bonn de 1949, arts. 4 y 7.3; Austria: Constitución de 1929, revisada en 1974, 1975, 1990, 1991, art.14ª-3ª; España: Constitución de 1978, art. 16; Italia: Constitución de 1947, art. 7; Portugal: Constitución de 1974, art. 41.

[10] Datos a partir del esclarecedor trabajo de Nieto, S. y Corral, C.: La garantía de la enseñanza de la religión en los Estados de la Unión Europea y candidatos a ella, Anuario de Derecho Eclesiástico del Estado, vol. XIX, 2003.

[11] Ley Fundamental de Bonn de 1949, art. 7.

[12] Italia: Art. 9.2 del Acuerdo de 18 de febrero de 1984. Portugal: Art. XXI del Concordato de 7 de mayo de 1940, cuyo contenido ha sido declarado compatible con la Constitución de 1976 (Sentencia del Tribunal Constitucional Portugués 174/93).