REVISTA DE LA HERMANDAD DEL VALLE DE LOS CAÍDOS
Nº 97 – Enero de 2005 (Extraordinario)

EUROPA ANTE SU FUTURO
Por Alejandro Muñoz-Alonso [1]

I. Los orígenes del proceso de construcción europea

En estos años iniciales del siglo XXI, y cuando se cumple medio siglo del comienzo del llamado «proceso de construcción europea», Europa está viviendo una encrucijada importante de su milenaria historia, marcada por la ampliación de la Unión Europea y por la aprobación de un proyecto de Tratado Constitucional al que, como muestra de las ambiciosas pretensiones de quienes lo han promovido, se denomina ya «Constitución para la Unión Europea». Todo ello ocurre, además, en un momento en que el mundo ha entrado en una época en que la globalización, con cuanto supone y significa en todos los ámbitos de la vida humana, se ha convertido en una realidad cotidiana e incuestionable, al tiempo que la geoestrategia del planeta ha dejado atrás las paradójicas seguridades de antaño, propias del mundo bipolar de la época de la Guerra Fría, para enfrentarse con nuevos riesgos y amenazas, hasta ahora desconocidos.

No se puede por menos de valorar muy positivamente lo que ha significado durante estos cincuenta años el impulso hacia una Europa más unida. Después de una larga «II Guerra de los Treinta Años» que, con un breve intervalo, se prolongó desde 1914 a 1945, Europa no sólo había perdido la hegemonía mundial que había tenido durante los últimos siglos sino que quedó dividida por un Telón de Acero en dos partes, una libre y otra sometida al más brutal totalitarismo que ha contemplado la historia. La derrota de los totalitarismos nazi y fascista trajo aparejada la necesidad de coexistir, que no convivir, con el «socialismo real», que no sólo controló media Europa sino que, por medio de los partidos comunistas, dispuso de una enorme influencia en otros países de la Europa occidental. Pero además de esta cruel y tajante división, Europa quedó destruida, física y moralmente, hasta extremos inimaginables sólo unos decenios más atrás. El Holocausto y el Gulag fueron las señas de identidad de aquellos totalitarismos que dejaron su indeleble y bárbara impronta en nuestro continente.

A partir de ahí se perfila, con enorme rapidez, la necesidad de superar división y destrucción y surge la idea de la unión europea. Con aquel sombrío telón de fondo, la ambición de quienes pueden justamente denominarse «padres de la unidad europea», como Monnet, Schumann, Adenauer o de Gasperi era evitar guerras futuras entre europeos, por el procedimiento de incrementar las «solidaridades de hecho» y, para empezar, poniendo en común esos recursos básicos de toda contienda que son el carbón y el acero y avanzado después desde ahí hacia nuevas cotas de interdependencia y unión. Una unión que inicialmente se pensó debería ser económica aunque, al menos los más ambiciosos, siempre estimaron que tenía que coronarse con una «unión más estrecha» de carácter político. Desde el primer momento no sólo se aspiraba a la paz sino a la libertad y a la prosperidad. Se pretendía que los europeos no sólo se libraran del flagelo de la guerra sino que vivieran libres de la opresión que habían significado los totalitarismos (aunque el comunismo continuaba imperando en media Europa) y en el marco de un sistema en que la prosperidad no estuviera reservada a unos pocos. Así es como, paulatinamente, se pasó de la Comunidad Económica, a un Mercado Común para culminar en una unión política de carácter, sin duda, parcial, la Unión Europea, que tiene en ese proyecto de Tratado Constitucional su máxima expresión.
 

II. Estímulos y obstáculos de la unión política: La Convención

Cuando, a principios de la década de los noventa del siglo XX, terminó la división de Europa con el hundimiento del comunismo en Europa central y oriental y con la desintegración de la Unión Soviética, se estimó que había llegado el momento de apretar el acelerador en el proceso de construcción europea avanzando decididamente por el camino de la unidad y hacia la meta de esa unión política parcial. Los Tratados de Maastricht y de Amsterdam, fueron los textos jurídicos en los que se refleja esa nueva ambición. Por primera vez se hizo realidad la desaparición de las fronteras interiores y se logra la meta de una moneda única. También en esos tratados se plantea la necesidad de una Política Exterior y de Seguridad Común y de una Política Europea de Seguridad y Defensa, algo insólito en un proceso que, desde el fracaso en 1954 de la Comunidad Europea de Defensa, se había definido como esencialmente «desmilitarizado».

Pero, precisamente, en esa misma década de los noventa el objetivo de que «Europa hable con una sola voz» y pueda por lo tanto jugar en el escenario internacional con el peso de una superpotencia se muestra más que ilusorio. La UE es, esencialmente, una unión de Estados, milenarios unos, centenarios otros –aunque también los haya de creación más que reciente- cada uno de los cuales tiene sus propias tradiciones y culturas políticas y, desde luego, intereses nacionales no siempre compatibles con los de los otros Estados miembros de la Unión y, en ocasiones, claramente contradictorios. Por otra parte, terminada la Guerra Fría, los europeos quieren cobrarse los «dividendos de la paz» y tienen escasa voluntad no ya de aumentar sino ni siquiera de mantener unos presupuestos de defensa capaces y adecuados a la situación del momento. Todo ello sobre la base de unas opiniones públicas –esto es, unos electorados- que acostumbradas a que la garantía de su seguridad les resultaba casi gratis, por la presencia de la OTAN, es decir de los Estados Unidos, no perciben la necesidad de la defensa y apuestan decididamente por el mantenimiento del «modelo social europeo», incluso cuando empieza a ser evidente que ese modelo es insostenible. Para algunos, si no hay dinero para los capítulos sociales, menos aún debe permitirse que se vuelquen recursos en el capítulo de la defensa.

Europa tiene ocasión de constatar su propia debilidad en el ámbito de la seguridad y de la defensa en su propia casa, con ocasión del conflicto de los Balcanes –de Croacia a Kosovo- ya que quedan a la vista sus carencias militares. La matanza de Srebrenica es el aldabonazo que obliga a sacar a la superficie esa insostenible situación. No se trata ya de incapacidad operativa o de inexistencia de recursos militares esenciales, ni de insuficiencias en el terreno de las comunicaciones o de la interoperabilidad, sino de serias dificultades incluso para llevar a cabo operaciones humanitarias o de mantenimiento de la paz. Recordemos que en Bosnia, fracasadas las Naciones Unidas, sólo se alcanza la paz cuando interviene la OTAN, con la decisiva presencia de los Estados Unidos. Por otra parte, en el ámbito diplomático, la UE obtiene resultados muy limitados, como muestra el conflicto palestino-israelí: Los europeos son quienes más aportan como ayuda humanitaria y al desarrollo, pero su eficacia es escasa, tanto por la falta de unidad, como por la inexistencia de un necesario respaldo militar.

Debe reconocerse que los dirigentes europeos son muy conscientes de esa situación y que hacen continuos esfuerzos para mejorarla. En el ámbito de la defensa hay que subrayar la importancia que tuvo la cumbre anglo-francesa de Saint Maló (diciembre de 1998) y los Consejos Europeos de Colonia y Helsinki (junio y diciembre de 1999). En un plano más general, la UE se muestra decidida desde finales de esa década de los noventa a afrontar a la vez los dos grandes retos que tiene ante sí: la ampliación hacia el este de la Unión y la profundización en el diseño y eficacia de las instituciones comunitarias. Se desmiente así a quienes estimaban que ambos empeños eran incompatibles y que era obligado empezar por uno mientras el otro esperaba. Y se plantea así la necesidad de un nuevo Tratado de la Unión, que queda ya sobre la mesa en el Consejo Europeo de Niza (diciembre de 2000) y que se pretende que sea redactado por un procedimiento nuevo: Una Convención para el Futuro de Europa que redactaría un proyecto de tratado que serviría de base a los trabajos de la Conferencia Intergubernamental que, en definitiva, ultimaría el texto que, tras ser aprobado por el Consejo Europeo, esto es los jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros, sería sometido a los correspondientes procesos de ratificación, por vía parlamentaria o de referéndum, antes de su entrada en vigor. Las cuatro cuestiones principales que se encomendaron a la Convención fueron la simplificación de los tratados, la delimitación de competencias entre los Estados y la Unión, el lugar de la Carta de Derechos, aprobada poco antes, en la arquitectura institucional europea y el papel de los Parlamentos nacionales en el proceso europeo.

En la Convención estaban representados miembros de los Parlamentos de los Estados miembros y de los candidatos (dos titulares y dos suplentes, que actuaron en un plano de igualdad, por cada país), así como un representante, más un suplente, por cada Gobierno, miembro o candidato, y una delegación del Parlamento Europeo, así como dos comisarios en representación de la Comisión Europea. Otras instituciones de la UE también pudieron enviar observadores a la Convención que celebró una sesión especial para recoger el pulso de la sociedad civil y otra para escuchar a los representantes de los jóvenes de todos los países miembros y candidatos. Se trataba de una gran asamblea que aunque no tenía competencia decisoria poseía una amplísima representatividad que echaba por tierra cualquier acusación de tecnocracia, una de las críticas más recuentes que se han hecho al conjunto institucional de Bruselas.

La Convención Europea desarrolló sus trabajos desde marzo de 2002 a julio de 2003 y trabajó tanto en sesiones plenarias como en grupos de trabajo que abordaron los aspectos más importantes de lo que habría de ser futuro Tratado de la Unión. Desde el primer momento se percibió una patente división entre lo que podríamos llamar «federalistas» y los que podrían denominarse «intergubernamentales». Dos concepciones de la UE que responden a dos visiones muy diferentes. También desde el principio se constató que algunos convencionales, sobre todo del primer grupo, aspiraban casi a convertirse en Asamblea Constituyente de unos hipotéticos e imposibles «Estados Unidos de Europa» casi en un remedo del famoso «Juramento del Jeu de Paume», en los albores de la Revolución Francesa. Otros quisieron ver en la Convención una copia de la Constitución de Filadelfia, que redactó la Constitución de los Estados Unidos de América.

Como ya había ocurrido en otros momentos del proceso de construcción europea se adivinaba que los que más iban a hacer a la idea europea eran los que, con poco realismo, deseaban ir demasiado deprisa, que suscitaban los recelos de quienes, como los británicos, eran decididamente contrarios a las ensoñaciones de los federalistas. Pero la mayor crisis de la Convención se produjo cuando, ya al final de la misma, su presidente, Giscard d’Estaing, en contra del mandato que había recibido la Convención, se sacó de la manga la sustitución del sistema de votación acordado en Niza, sólo dos años y medio antes, que ponderaba el voto de los Estados, por un sistema de doble mayoría que, al primar excesiva y exclusivamente el criterio de la población, perjudicaba sobre todo a España y a Polonia, sin que se las compensara de ninguna manera. Esto produjo la crisis de diciembre de 2003 que impidió la aprobación del Tratado por el Consejo Europeo de Bruselas, bajo presidencia italiana.

También quedaron a la vista las diferencias entre los Estados en la cuestión de la mención del cristianismo. Se había tratado de una mera alusión, en el preámbulo de la Constitución, al papel que ha jugado el cristianismo en la historia de Europa. Pero los esfuerzos de españoles (hasta que llegó el Gobierno socialista), italianos y polacos, entre otros, se toparon con la oposición cerrada de quienes no querían reconocer que, durante un milenio, esto que ahora llamamos Europa fue conocido como la Cristiandad.

Las divisiones o discrepancias entre los países europeos no versaban sólo sobre los términos del Tratado. Mientras se celebraba la Convención se produjo la crisis de Irak que mostró hasta qué punto los europeos estaban también divididos en «atlantistas» y «continentales». Las relaciones con los Estados Unidos, que ninguno se atrevía a negar abiertamente, eran vistan de muy distinta manera por ambas corrientes, hasta el punto de que el máximo exponente de los segundos, el presidente Chirac, manifestaba su propósito de convertir a Europa en un «contrapeso» de los Estados Unidos, con una política exterior y defensa propia. Una pretensión imposible por las carencias militares y diplomáticas de Europa.

Ciertamente, el Tratado o Constitución fue aprobado en junio de 2004 pero en un ambiente de un cierto desencanto europeo que se puso de manifiesto con la baja participación electoral en las elecciones para el Parlamento Europeo de aquel mismo mes. La abstención batió records, especialmente en los países que se habían integrado en la UE el 1 de mayo anterior. El entusiasmo que habían mostrado tras su integración en la OTAN, del que fui testigo presencial en varios de lo nuevos aliados, no tuvo paralelo en el momento de su integración en la UE, acaso porque recelaban que su recién reconquistada soberanía se pudiera ver socavada por las instituciones de Bruselas.
 

III: El futuro y sus retos

Europa se enfrenta con un futuro difícil y complicado. Esta UE de 25 miembros -y muy pronto de 27, cuando se integren Rumania y Bulgaria, sin entrar en la cuestión de la candidatura de Turquía- es muy distinta de la Comunidad Europea de seis miembros y el mundo entorno es, igualmente, muy diferente. Lo que entonces valía, como el famoso eje franco-alemán, ya no posee la misma autoridad ni la misma eficacia en una UE mucho más grande y heterogénea, con un Reino Unido decidido a jugar un papel más relevante y con unas serie de pequeños Estados, que sólo ven garantía para su seguridad en la OTAN, esto es en los Estados Unidos y que, por lo tanto, no aceptan la política de distanciarse de la gran potencia americana.

Los obstáculos a los que se enfrenta la Unión Europea en el futuro inmediato son complejos y de varia naturaleza. Enumeraremos los que, en nuestra opinión, son los más relevantes. El primer de ellos se refiere a la ratificación del proyecto de Tratado Constitucional o Constitución para la UE que, al menos siete países, entre ellos España, ha decidido que se haga por referéndum. Se trata de una apuesta muy arriesgada por dos razones principales. La primera de ellas es que con mucha probabilidad la citada consulta popular va a topar con un alto grado de indiferencia por parte de los ciudadanos que se reflejará en una elevada abstención: La escasa participación en las últimas elecciones europeas, a la que ya nos hemos referido, facilita una pista de cuál puede ser el entusiasmo europeísta en la mayor parte de los países miembros de la Unión. Pero, en segundo lugar, existen países –el más claro es el caso del Reino Unido, pero no se pueden descartar otros- donde las perspectivas de aprobación por parte del electorado son muy remotas. La no ratificación del Tratado por algún miembro introducirá a la UE en un terreno nuevo y de difícil salida, por más que ya existan planes para solventar esa contingencia.

En segundo lugar, las perspectivas de avance de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y de su subsidiaria Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD) y, con ellas, la posibilidad de que la UE «hable con una sola voz» no son claras ni fáciles por las razones que ya hemos apuntado más arriba. Ciertamente se han hecho avances significativos, algunos de los cuales ya quedan incorporados al texto de la Constitución. Los avances realizados en el ámbito de las capacidades militares; la creación de la Agencia Europea de Armamento que coordinará la planificación y adquisición de nuevos de sistemas de armas, de comunicaciones… etc. para facilitar la interoperabilidad y evitar la duplicación y el despilfarro; los acuerdos Berlín Plus que establecen los cauces de cooperación con la OTAN; las primeras experiencias de operaciones de mantenimiento de la paz y humanitarias llevadas a cabo por la UE en Macedonia, el Congo y, a finales de este año 2004, en Bosnia… son todos ellos esfuerzos estimulantes. Pero se trata de avances que, en buena medida, tienen una dimensión técnica y se sumirán en la ineficacia si falla la voluntad política. La cercanía de la crisis de Irak, cuyas causas profunda todavía perviven, no permite ser demasiado optimista al respecto. En este mismo campo de la defensa y la acción exterior todo depende, además, del aumento significativo de los presupuestos de defensa, que en la actualidad son excesivamente reducidos en la mayor parte de los países de la UE. Se gasta mucho, sin duda, en la ayuda internacional al desarrollo pero esa ayuda obtiene pocos resultados, en parte porque se despilfarra o no llega a su destino y en parte porque no obtiene réditos políticos porque Europa es vista como una potencia débil, dada su falta de respaldo militar. El soft power tiene una dimensión moral mayor que el vituperado hard power pero su eficacia es mucho menor.

En tercer lugar, Europa se enfrenta con un previsible periodo de «vacas flacas» desde el punto de vista económico, tanto por los astronómicos costes de un «modelo social» que las opiniones públicas se niegan a desmantelar (lo que indefectiblemente traerá déficits públicos, deuda pública creciente, impuestos más altos, menor crecimiento inflación y desempleo) como por la competencia no sólo de economías como las de Estados Unidos y el Japón, sino de las potencias emergentes de Asia, como China e India, además de las consecuencias de los inevitables fenómenos de deslocalización de los que, en este momento, se están beneficiando, los nuevos socios de la Unión de Europa central y oriental.

En cuarto lugar, la UE es en la actualidad no sólo mucho más grande sino mucho más heterogénea que en ningún otro momento de su historia. Las diferencias entre países ricos y países pobres, países grandes y pequeños son mayores que nunca y las dificultades económicas de los más ricos impiden que se vuelquen sobre los más pobres el maná de los fondos estructurales y de cohesión que tan beneficiosos han sido hasta ahora para los menos desarrollados. Esta situación creará inevitablemente tensiones que serán mucho más difíciles de resolver por las instituciones de Bruselas.

En quinto lugar, Europa vive una alarmante situación de declive demográfico que no parece preocupar ni a las clases dirigentes ni a los ciudadanos y que cualquier historiador identificaría como propia de sociedades decadentes. Este vacío poblacional está siendo colmado por la inmigración que aquí tiene unas características peculiares muy diferentes, por ejemplo, de la otra gran sociedad de inmigración que son los Estados Unidos. Allí, la vitalidad de la sociedad la convirtió en una meeting pot con una enorme capacidad de integrar y aún de asimilar a los recién llegados en muy pocas generaciones. Ayudaba a ese proceso que los inmigrantes procedían bien de países europeos, con múltiples coincidencias culturales o de países iberoamericanos con una decidida voluntad de integración. En Europa, por el contrario, la inmigración más reciente procede del mundo árabe y musulmán con nula voluntad de integración lo que crea guetos y da a algunas sociedades europeas un carácter multicultural que sólo puede ser negativo cara al futuro.

Seguramente no son estos los únicos retos con los que se enfrenta la Unión Europea y Europa en general en su inmediato futuro pero sí son, en nuestra opinión, los más importantes. De que Europa sepa afrontar estos desafíos adecuadamente depende su porvenir. La clave no está tanto en los textos jurídicos o políticos, como el mentado proyecto de Constitución, sino en la capacidad de sus líderes. Pero este podría ser el sexto de esos retos que hemos enumerado: El escaso nivel de sus líderes que, con muy pocas excepciones, se sitúan a años luz de los grandes líderes europeos del siglo XX, de Churchill a los citados «padres fundadores» de Europa, de de Gaulle a Kohl o a Thatcher que, a pesar de sus errores, supieron marcar rumbos nuevos y ambiciosos para sus países y para el continente entero.

[1] Alejandro Muñoz-Alonso es Catedrático y Senador. Miembro de la Convención Europea en representación del Senado de España